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观点：瘦身的科技部真被削权了吗？非也
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坊间关于科技部“瘦身”重组的分析五花八门，一些观点认为瘦身的科技部必然伴随显著的缩权，特别是经费管理权。但此番机构改革的初衷是应对“国际科技竞争和外部遏制打压”，“更好统筹科技力量”，科技部瘦身仅是减掉各种副业以加强主业。文章作者认为，重组后的科技部重要职权更为集中，可以看做是中国政府在不利的国际环境下的一次积极应对，希望借此使其成为中国科技发展的瞭望塔、向导和规划师。只是，任何一种制度设计皆有其利弊，需要智慧去驾驭把控其中可能的风险。
坊间传闻很久的科技部机构改革的靴子终于落下来了，2023年3月7日下午，十四届全国人大一次会议第二次全体会议召开。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，重新组建科学技术部。根据媒体透露出来的信息，此次改革可以用两句话总结：机构小幅瘦身，期待专业化职能增强。
在社会分工日益深入的当下，任何机构与个人要想取得比较优势，都要走专业化的路线，聚焦主业，删减副业才能真正形成核心竞争力，对于科技部而言也是同样的道理。根据结构功能主义理论，中国科技的整体表现没有达到社会的预期，究其原因在于实现该功能的组织机构出现失能现象，因此，进行机构改革就是题中应有之意。按照职能定位来说，科技部的使命就是制定具有前瞻性的战略规划、有针对性的科技政策、统筹、协调、监督与管理全国科技事业的发展，助力国家科技战略目标的实现。这是它的主业，如果它的主要功能被一些具体副业所稀释与蚕食，那么解决办法就是消减多余的低效副业职能，让组织机构结构简单清晰，功能明确，促使其重回主业，这就是本轮科技部机构改革的深层原因。现在我们盘点一下本轮机构改革中科技部都取消了哪些机构与职能？
从这份机构瘦身清单中，可以清晰看到，除了第7项机构重组实质来说只是内部调整，影响不大外，很多移出机构的职能与科技部的主业关系都不是很大，去掉任何一个都不会影响科技部的主业功能的发挥，反而是它们的大量存在已经严重影响与分散了科技部主要职能的正常发挥。客观地说，为了纯化主业，还应该移出一些职能，如科技成果转移转化和产学研结合等。
从这份机构重组清单中还可以发现一个关键问题，即科技资源的集中度并未削减，甚至考虑到要组建的中央科技委，可能还更高了，重组后的科技部依旧把几乎所有的国字号科研经费的投放权全部收入囊中，比如国家科技重大专项与自然科学基金委。从这个意义上说，重组后科技部的权力更大、主业更明确了，这种变化对于中国科技未来的发展影响深远。至于社会上热议的“重组后的科学技术部不再参与具体科研项目评审和管理，主要负责指导监督科研管理专业机构的运行管理，加强对科研项目实施情况的督促检查和科研成果的评估问效”，改革初衷是好的，但监督者与资源投放者都在同一个屋檐下如何做到这一点呢？至少会出现效率损失。不过这是次要问题，我们回到主线，这种重组方案是否可以快速提升科技部的宏观决策、调控与管理能力呢？为此，我们不妨看看美国在科技战略、科技政策制定以及宏观调控方面的制度安排形式。
二美国科技战略与政策制定的制度安排模式
纵观美国科技战略与决策制定机制的发展与演变，可以发现有一套定位清晰、功能明确的体制框架，这套体系的确立与发展也是经历多次探索与调整才得以完成的。一个标志性的事件是1976年美国国会通过《国家科学技术政策、组织与优先事项法案》，在总统执行办公室（EOP）的框架下成立了白宫科学技术政策办公室（OSTP），协调联邦各部门科学技术的同时，为总统提供有关科学技术发展的政策建议。经过几届政府对美国科技体制功能的扩展与完善，如今白宫有关科技战略、政策制定的主要机构包括：科学技术政策办公室、国家科学技术委员会（NSTC）和总统科学技术顾问委员会（PCAST），这就是所谓的美国科技政策制定的“三驾马车”（PCAST、OSTP、NSTC）。
由于美国行政部门与立法部门之间相互牵制的原因，为了避免无效竞争，科学技术政策办公室主任通常具有多重身份（总统提名的科技政策办公室主任需经参议院表决通过），他既是总统的科学技术助理，也是总统科学技术顾问委员会的联合主席，并支持总统领导的国家科学技术委员会的工作，负责国家科学技术委员会和总统科学技术顾问委员会的日常事务，从而达到协调支持各个政策机构的作用。
总体来看，由于国家治理体系的差异，美国没有科技部这个部门，科学技术政策办公室总体上起到了制定国家科技战略与政策的职责，它的常规工作包括三方面内容：一是服务于总统及其决策团队，就科技相关的事项向总统及其团队提供建议；二是针对联邦部门、机构以及国会，协调政府各部门的科学技术工作，并与联邦各部门、机构以及国会合作，制定明确、有效的科技战略和计划；三是在工业界、学术界、民间组织之间建立广泛的沟通与协调机制。不论工作内容如何庞杂，它与资源（如经费等）的分配是分离的，充其量它会在国会为某项科技预算做说明。简而言之，美国科技政策制定的“三驾马车”，在多次调整后终于建立起一套功能明确、边界清晰、结构简单的科技决策体系，就目前美国科技发展的整体情况来看，这套体系是成功的。另外，美国国家科学基金会（NSF）是美国联邦政府下设的独立机构。对照美国经验，科技部的这次重组改革将会带来哪些影响呢？
重组科技部释放的最直接的政策信号就是让科技部回到中国科技事业导航者、管理者的角色，它的主要职能是输出具有前瞻性的战略规划以及高质量的科技政策，制定清晰的科技发展路线图，从宏观上协调引领中国科技事业的有序发展，在中观层面履行行政部门理应完成的各项监督、评价、规则制定等具体行政事务。由此，本次改革有以下三个看点：
首先，新组建的中央科技委员会的定位。2018年机构改革时，国务院决定将国家科技教育领导小组调整为国家科技领导小组，这是名义上中国科技的最高领导机构（临时议事机构），国家科技领导小组办公室设在科技部，承担领导小组日常工作，办公室主任由科技部部长兼任。本次改革提出组建中央科技委员会，其办事机构职责仍由重组后的科技部整体承担。那么，它与以前的国家科技领导小组有何区别？
其次，重组后的科技部的职能增强如何评判。中国科技界以往的“三驾马车”（科技部、中科院、教育部）中的后两家根据职能定位的不同，分别承担了国家战略科技力量中的国家实验室、国家科研机构与高水平研究型大学的工作，回归到科技发展的主业上，相对而言，中科院在国家战略规划与政策制定中的作用则被削弱了。由于新组建的科技部仍保留了原科技部的绝大多数职能，那么如何保证在主营业务上实现能力快速增强呢？相比于西方发达国家的科技战略与政策制定水准，制定出具有前瞻性的高水平战略与引领性政策恰恰是我们科技管理中长期存在的短板。笔者曾戏言，从超市向专卖店的转变也是有技术难度的，因此，政府机构职能转型的效果评判也是一个亟待解决的紧迫性问题。
第三，把所有鸡蛋装在同一个篮子里不仅需要勇气还需要智慧。新组建的科技部仍然牢牢地掌握着国家自然科学基金和重大专项的管理权，根据政府部门公开的预算可以看到，2022年自然科学基金委的预算为360亿元左右，科技部公共预算投入为470亿元左右，这是所有政府部门中科技投入最多的单位（2021年中央财政科学技术支出约3800亿元），前者事关基于自由探索的所有科技基准面的繁荣与多样化程度，后者事关国家重大战略需求的推进与实现。相对而言，美国自然科学基金会是一个独立机构，三驾决策马车只能向国会答辩与申请预算，它们并不掌管科研经费的分配权。从这个意义上说，新型举国体制有其优势：政策与资源的强力结合，有利于政策目标与理念的快速推进，缺点是，一旦战略与决策出现失误必定会带来科技发展的整体受阻与资源损失，科学史上这类案例很多。如何让这部分权力受控并智慧运行实在是一项巨大的挑战。
当下，国际形势波诡云谲，国家间的科技竞争日趋惨烈，为了实现科技自立自强的目标，中国科技体制亟需来一场深刻的变革，以此应对不断涌现的各种危机和不确定性，这次重组可以看做是中国政府的一次积极应对，希望借此打造主业目标明确，决策、协调与管理呈现出高质量的新型科技部，使其成为中国科技发展的瞭望塔、向导和规划师，使各科技主体基于分工原则各司其责，加快中国科技腾飞的步伐。
李侠，上海交通大学科学史与科学文化研究院 教授、博导。
王珂，上海交通大学科学史与科学文化研究院博士研究生。
本文受科普中国·星空计划项目扶持
出品：中国科协科普部
监制：中国科学技术出版社有限公司、北京中科星河文化传媒有限公司
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